Nova pravila EU o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju

U okviru sveobuhvatne reforme pravila o državnim potporama Europska komisija je dana 09. travnja 2014. usvojila nove Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020.  (u daljnjem tekstu: "Nove Smjernice").

Stupanjem na snagu 01. srpnja 2014. Nove Smjernice, osim što će zamijeniti trenutno važeće Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša iz 2008., u primjenu uvode nove uvjete i pravila prema kojima će Europska komisija ocjenjivati jesu li državne potpore s područja zaštite okoliša i energetike koje dodjeljuju države članice u skladu s unutarnjim tržištem EU na temelju članka 107. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije (u daljnjem tekstu: "UFEU").

Iako su po svojoj pravnoj prirodni Nove Smjernice neobvezujućeg karaktera, one prvenstveno predstavljaju pravni instrument za sve države članice prilikom planiranja i pripreme mjera državnih potpora kojima namjeravaju ostvariti svoje postavljene klimatske ciljeve do 2020. te osigurati održivu i sigurnu opskrbu energijom, a istovremeno vodeći računa da su te mjere troškovno učinkovitije za društvo i da ne dovode do narušavanja tržišnog natjecanja ili fragmentaciju jedinstvenog tržišta .

Pravila sadržana u Novim Smjernicama su zapravo konkretizacija političkih smjernica i načela sadržanih u dokumentu "Smjernice za državnu intervenciju na tržištu električne energije"  koji je Europska komisija usvojila u studenom 2013. i kojim je, između ostalog, već najavljena nužnost reforme za pojedine mjere potpore, prije svega nacionalnih sustava potpora za obnovljive izvore energije.

Već iza samog naslova Novih smjernica proizlazi da je prošireno područje primjene postojećih smjernica na područje energetike, na način da sada obuhvaćaju potpore za projekte energetske infrastrukture, potpore za mjere adekvatnosti proizvodnje i potpore energetski intenzivne industrije.

Nove Smjernice se primjenjuju  na potpore koje se dodjeljuju za zaštitu okoliša ili energetske ciljeve u svim sektorima na koje se odnosi UFEU, uključujući u načelu i one sektore koji podliježu posebnim pravilima EU o državnim potporama (npr. za promet, ugljen, poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo i akvakulturu) ako nije drugačije propisano. S druge strane, Nove Smjernice se ne primjenjuju na (i) oblikovanje i proizvodnju proizvoda, strojeva ili prijevoznih sredstava prihvatljivih za okoliš, (ii) financiranje mjera za zaštitu okoliša koje se odnose na infrastrukturu u zračnom, cestovnom i željezničkom prometu, prometu unutarnjim plovnim putovima i pomorskom prometu, (iii) izgubljene investicije (eng. "stranded costs"), (iv) državne potpore za istraživanje, razvoj i inovacije, (v) državne potpore za mjere bioraznolikosti, (vi) državne potpore za nuklearnu energiju, (vii) poduzeća u financijskim teškoćama, (viii) poduzeća koja podliježu nalogu za povrat nezakonito danih potpora.

Komisija je utvrdila više mjera za zaštitu okoliša i energiju za koje državne potpore prema određenim uvjetima mogu biti u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU: (i) potpore za poduzeća koja

nadilaze norme Unije ili povećavaju razinu zaštite okoliša u slučaju kada ne postoje norme Unije (uklj. vozila); (ii) potpore za ulaganje u ranu prilagodbu budućim normama Unije; (iii) potpore za ulaganje i operativne potpore za energiju iz obnovljivih izvora; (iv) potpore za ulaganje u studije zaštite okoliša; mjere za energetsku učinkovitost, uklj. kogeneraciju i centralizirano grijanje i hlađenje; (v) potpore za ulaganje i operativne potpore za energetsku učinkovitost; (vi) potpore za ulaganje i operativne potpore za postrojenja kogeneracije; (vii) potpore za centralizirano grijanje i hlađenje; (viii) potpore za ulaganje u učinkovitu uporabu resursa i gospodarenje otpadom; (ix) potpore za ulaganje u zbrinjavanje onečišćenih lokacija; (x) potpore za premještanje poduzetnika; (xi) operativne potpore u obliku trgovanja dozvolama; (xii) potpore za ulaganje u hvatanje, transport i skladištenje CO2 (tehnologija CCS) uklj. pojedinačne elemente lanca hvatanja i skladištenja ugljika; (xiii) operativne potpore u obliku smanjenja ili oslobođenja od poreza za zaštitu okoliša; (xiv) operativne potpore u obliku smanjenja financiranja potpora za električnu energiju iz obnovljivih izvora; (xv) potpore za ulaganje u energetsku infrastrukturu; (xvi) potpore za ulaganje i operativne potpore za mjere adekvatnosti proizvodnje.

Kao što je prethodno navedeno, zadnje tri kategorije potpora predstavljaju novinu.

Potpore koje podliježu prijavi

U praksi, svaka državna potpora koja ne podliježe odredbama o zaštiti okoliša utvrđenim u Općoj uredbi o skupnim izuzećima  mora se prijaviti. Dodatno, Nove Smjernice propisuju pragove za prijavu pojedinačnih državnih potpora, koje su dodijeljene ili na temelju programa potpora ili koje su inače pokrivene Uredbom o skupnom izuzeću, ako takva potpora nije dodijeljena putem javnog natječaja (eng. "competitive bidding procceses"). To znači da neće postojati obveza prijave iako su prekoračeni postavljeni pragovi ako se kod dodjele takve potpore provodi javni natječaj.

Pragovi za prijavu pojedinačnih potpora: potpore za ulaganje: (i) ako iznos prekoračuje 15 milijuna EUR za jednog poduzetnika; (ii) operativne potpore za proizvodnju obnovljive električne energije i/ili istodobnu proizvodnju obnovljive topline: kapacitet proizvodnje obnovljive električne energije po lokaciji prekoračuje 250 MW; (iii) operativne potpore za proizvodnju biogoriva: proizvodnja prekoračuje 150,000 t godišnje; (iv) operativne potpore za kogeneraciju: kapacitet prekoračuje 300 MW; (v) potpore za energetsku infrastrukturu: ako iznos prekoračuje 50 milijuna EUR za jednog poduzetnika po projektu ulaganja; (vi) potpore za hvatanje i skladištenje ugljika: ako iznos prekoračuje 50 milijuna EUR po projektu ulaganja; (vii) potpore u obliku mehanizama kapaciteta: ako iznos prekoračuje 15 milijuna EUR po projektu po poduzetniku.

Smanjenja i oslobođenja od poreza za zaštitu okoliša ne podliježu uvjetima za pojedinačno prijavljene potpore.

Zajednička načela ocjene

Nove Smjernice ponajprije utvrđuju i definiraju zajednička načela koja se primjenjuju kod ocjene sukladnosti mjera potpora za koje postoji obveza prijave.  U načelu, Komisija prilikom analize primjenjuje tkzv. test ravnoteže (eng. "balancing test") kojim se zahtijeva da pozitivni učinak potpore na cilj od zajedničkog interesa premašuje njezine potencijalno negativne učinke na trgovinu i tržišno natjecanje.

U tu svrhu, Komisija će smatrati da je mjera državne potpore sukladna s UFEU pod uvjetom da su kumulativno ispunjeni sljedeći kriteriji: (i) doprinos pravilno definiranom cilju od zajedničkog interesa: mjera državne potpore namijenjena je za cilj od zajedničkog interesa u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU; (ii) potreba za državnom intervencijom: mjera državne potpore namijenjena je za situaciju u kojoj potpora može dovesti do materijalnog poboljšanja koje tržište ne može ostvariti samo po sebi, primjerice uklanjanjem pravilno definiranog tržišnog neuspjeha (eng. "market failure"); (iii) prikladnost mjere potpore: predložena mjera potpore mora biti prikladan instrument politike namijenjen za cilj od zajedničkog interesa. Mjera potpore ne smatra se sukladnom ako drugi manje štetni instrumenti politike ili druge manje štetne vrste instrumenata potpore omogućavaju ostvarenje istog pozitivnog doprinosa zajedničkom cilju; (iv) učinak poticaja: potpora mora biti prikladna da promijeni ponašanje predmetnog poduzetnika na takav način da se on bavi dodatnom djelatnošću kojom se ne bi bavio bez potpore ili bi se njome bavio na ograničen ili drukčiji način; (v) razmjernost potpore (minimalna potpora): iznos potpore ograničen je na minimum potreban za poticanje dodatnog ulaganja ili djelatnosti u predmetnom području; (vi) sprečavanje velikih neopravdanih negativnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu između država članica: negativni učinci potpore dovoljno su ograničeni, tako da je ukupna ravnoteža mjere pozitivna; (vii) transparentnost potpore: obveza osigurati pristup svim relevantnim aktima i važnim informacijama o potpori dodijeljenoj na temelju tih akata.

Za svaki od gore navedenih općih kriterija Nove Smjernice sadrže detaljne odredbe. Također, za određene kategorije programa potpora može se dodatno postaviti zahtjev ex post ocjene te Komisija može ograničiti trajanje takvih programa (obično do četiri (4) godine ili kraće) s mogućnošću ponovne prijave u slučaju njihova produljenja nakon toga.

Pored gore navedenih općih uvjeta sukladnosti primjenjivih na sve mjere potpora koje ulaze u područje primjene Novih Smjernica, smjernicama se ujedno za pojedine mjere potpora dodatno određuju posebni uvjeti ili u određenoj mjeri mijenjaju opći uvjeti. U nastavku se iznosi pregled ključnih značajki pojedinih mjera potpora.

Potpore za energiju iz obnovljivih izvora

Zasigurno jedna od ključnih promjena uvedenih Novim Smjernicama odnosi se na potpore za energiju iz obnovljivih izvora (u daljnjem tekstu: "OIE")  kako bi se vodilo računa o povećanom udjelu OIE na tržištu električne energije i potrebe da se sustavi potpora učine održivim za društvo.

Komisija polazi od činjenice da su proteklih godina OIE bili snažno poticani sustavom zajamčenih tarifa (tkzv."feed-in tarifa") što je imalo za učinak prekomjeran rast OIE u energetskoj strukturi, ali i omogućilo da Europa ostane na putu ostvarivanja ciljeva za OIE do 2020. Međutim, Komisija drži, da je takva vrsta potpora zaštitila OIE od cjenovnih signala i dovela do tržišnih poremećaja. Posebice, postrojenja za OIE proizvodila su električnu energiju neovisno od stvarne potražnje i istisnula su iz konkurencije ostale proizvođače električne energije koji su se morali oslanjati isključivo na tržišne cijene da bi poslovali na učinkovit način. Stoga, Komisija smatra, da kako tehnologije postaju zrele i njihova proizvodnja dostiže znatan udio na tržištu, proizvodnja OIE mora reagirati na tržišne signale i iznosi potpora trebaju odgovarati nižim proizvodnim troškovima.

Slijedom navedenog, cilj Novih Smjernica je "bolje integrirati OIE u unutarnje tržište električne energije na postupan način, ograničavajući potpore na samo ono što je nužno potrebno", ili pojednostavljeno rečeno, pružiti pravni okvir za postupno uvođenje tržišnih mehanizama.

Konkretno, to znači da se feed-in tarife postupno zamjenjuju aukcijama ili postupcima natječaja (eng. "competitive bidding procceses") kako bi se povećala troškovna učinkovitost i ograničili poremećaji tržišnog natjecanja.

Od 01. siječnja 2016. proizvođači imaju obvezu prodavati proizvedenu električnu energiju izravno na tržištu te podliježu standardnim odgovornostima za uravnoteženje(osim ako ne postoje likvidna unutar-dnevna tržišta). Potpore se dodjeljuju u obliku zajamčene premije (tkzv. "feed-in premija") (premija kao dodatak tržišnoj cijeni) ili u obliku zelenih certifikata (cijena tih certifikata nije unaprijed utvrđena već ovisi o ponudi i potražnji na tržištu).

U prijelaznom razdoblju 2015.-2016. uvode se natječaji za najmanje 5% planiranih novih kapaciteta iz OIE na temelju jasnih, transparentnih i ne-diskriminirajućih kriterija.

Od 01. siječnja 2017. postoji obveza dodjele operativnih potpora temeljem natječaja za sva nova postrojenja.

Ipak, Nove Smjernice predviđaju određena izuzeća od te opće obveze provođenja natječaja vodeći računa o nacionalnim okolnostima država članica. Drugim riječima, u slučaju kada država članica može dokazati da bi natječaj doveo do nezadovoljavajućeg ishoda, primjerice kad (i) bi samo jedan ili jako mali broj projekata ili lokacija bio prikladan; ili (ii) bi postupak natječaja doveo do viših razina potpora; ili (iii) bi postupak natječaja rezultirao niskim stopama realizacije projekta.

Također, države članice mogu ograničiti natječaj na specifične tehnologije ako postupak otvoren za sve proizvođače ne bi doveo do optimalnih rezultata (npr. obzirom na posebice dugoročni potencijal određene nove i inovativne tehnologije, ili potrebu za postizanjem diversifikacije, ili ograničenja u mreži i stabilnost mreže, itd.).

Nadalje, Nove Smjernice propisuju uvjete pod kojima mala postrojenja ili tehnologije u ranoj fazi razvoja mogu biti izuzeta od obveze provođenja natječaja. Prema definiciji, mala postrojenja su postrojenja s kapacitetom proizvodnje električne energije manjim od 6 MW za energiju vjetra (ili 6 proizvodnih jedinica) ili manjim od 1 MW snage za ostale OIE (npr. solarna energija ili biomasa).

Dodatno, za mala postrojenja s kapacitetom proizvodnje električne energije manjim od 3 MW ili 3 proizvodne jedinice (za energiju vjetra) ili do 500 kW (za ostale OIE) smatra se da imaju manji potencijal sudjelovati na veleprodajnom tržištu te mogu nastaviti primati potpore u bilo kojem obliku uključujući feed-in tarife.

Bitno je naglasiti kako Nove Smjernice neće imati učinak na potpore dodijeljene vlasnicima postojećih postrojenja što de facto znači da će oni nastaviti primati potpore temeljem postojećih odobrenih programa državnih potpora, a sve u svrhu očuvanja legitimnih očekivanja ulagača o povratu njihovih postojećih ulaganja.

Komisija odobrava programe potpora za razdoblje od najviše deset (10) godina. Ako se zadrži, takva se mjera mora ponovno prijaviti nakon tog razdoblja. Za biogoriva proizvedena iz žitarica i drugih kultura bogatih škrobom, šećernih kultura i uljarica, postojeći i novo prijavljeni programi potpora moraju se ograničiti do 2020.

Sljedeći tjedan donosimo nastavak pregleda novih pravila EU o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju, a u priloženom dokumentu se nalazi i prezentacija vezana uz ovu temu.