Direktive o sigurnosti naftnih i plinskih djelatnosti do 19. srpnja 2015.

U Hrvatskoj je trenutno u tijeku prvo nadmetanje za istraživanje i eksploataciju ugljikovodika na Jadranu koje je u javnosti izazvalo i zabrinutost kada je riječ o štetnim posljedicama koje bi navedene aktivnosti mogle prouzročiti u slučaju bilo kakve nezgode ili nesreće.

Upravo je velika ekološka katastrofa izazvana izljevom nafte u Meksičkom zaljevu u travnju 2010.g. bila povod za donošenje novog posebnog regulatornog okvira na razini Europske unije kako bi se spriječio nastanak takvih velikih nesreća u budućnosti. Tako je u lipnju 2013.g. usvojena Direktiva o sigurnosti naftnih i plinskih djelatnosti na moru (Direktiva 2013/30/EU; dalje u tekstu "Direktiva") (eng. "Directive on safety of offshore oil and gas operations"), koja je stupila na snagu 19. srpnja 2013.g. Države članice EU s izlazom na more uključujući i Republiku Hrvatsku imaju obvezu prenijeti odredbe predmetne Direktive u nacionalno zakonodavstvo do 19. srpnja 2015.g.

Budući će implementacija Direktive zahtijevati promjene postojećih i/ili donošenje novih mjerodavnih propisa u nadolazećem razdoblju, u nastavku se daje kratki pregled najvažnijih zahtjeva Direktive, kao i utjecaj novih pravila na planirane aktivnosti istraživanja i eksploatacije ugljikovodika na Jadranu.

Cilj i područje primjene Direktive 2013/30/EU

Glavna svrha i cilj Direktive je smanjiti, koliko je to moguće, nastanak velikih nesreća povezanih s naftnim i plinskim djelatnostima na moru i ograničavanje posljedica takvih nesreća, te time povećavati zaštitu morskog okoliša i priobalnih gospodarstava od onečišćenja. Direktivom se određuju "minimalni uvjeti" za sigurno istraživanje i eksploataciju nafte i plina na moru te istovremeno unapređuju mehanizmi dojava u slučaju nesreće.

U smislu Direktive, "naftne i plinske djelatnosti na moru" uključuju sve aktivnosti povezane uz postrojenje ili povezanu infrastrukturu uključujući projektiranje, planiranje, izgradnju, rad i zatvaranje povezane s istraživanjem i eksploatacijom nafte i plina, koji ne uključuje prijenos (transport) nafte i plina s jedne obale na drugu, dok pojam "na moru" znači teritorijalno more, isključivi gospodarski pojas ili epikontinentalni pojas države članice EU u smislu Konvencije UN o pravu mora.

Što se smatra "velikom nesrećom" u smislu Direktive 2013/30/EU

Da bi se utvrdilo da li neki događaj predstavljao veliku nesreću potrebno je, ponajprije, ocijeniti radi li se o događaju koji potpada pod zakonsku definiciju iz članka 2. Direktive. Tako primjerice, Direktiva definira veliku nesreću kao (i) događaj koji uključuje eksploziju, vatru, gubitak kontrole nad bušotinom ili istjecanje nafte, plina ili opasnih tvari, pri čemu dovodi ili bi vrlo vjerojatno mogao dovesti do smrtnih slučajeva ili teških tjelesnih ozljeda; (ii) događaj koji dovodi do ozbiljne štete na postrojenjima ili povezanoj infrastrukturi, pri čemu dovodi ili bi vrlo vjerojatno mogao dovesti do smrtnih slučajeva ili teških tjelesnih ozljeda; (iii) kao i bilo koji drugi događaj koji dovodi do smrtnih slučajeva ili teških ozljeda pet ili više osoba koje se nalaze na postrojenju na moru gdje je izvor opasnosti ili koje su uključene u naftne ili plinske aktivnosti na moru u vezi s postrojenjem ili povezanom infrastrukturom; ili (iv) bilo koja druga velika ekološka nesreća koja je uzrokovana prethodno navedenim događajima.

Pritom je "velika ekološka nesreća" definirana kao nesreća koja uzrokuje ili je vjerojatno da će izazvati značajne negativne promjene u okolišu u skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš (Direktiva 2004/35/EZ).

Opća načela upravljanja rizicima u aktivnostima vezanim za naftu i plin na moru

Direktiva određuje nekoliko općih načela koje države članice u odnosu na operatere moraju primjenjivati. U smislu Direktive pod pojmom "operater" podrazumijeva se subjekt kojeg je odredio nositelj dozvole ili tijelo nadležno za izdavanje dozvola za obavljanje naftnih i plinskih djelatnosti na moru, uključujući planiranje i izvođenje radova na bušotini ili upravljanje i nadzor nad glavnim funkcijama proizvodnih postrojenja.

Tako primjerice, države članice moraju zahtijevati od operatera da osiguraju poduzimanje svih "prikladnih mjera" radi sprječavanja velikih nesreća kod aktivnosti vezanih za naftu i plin na moru. U slučaju velike nesreće, mora se osigurati da operatori poduzmu sve prikladne mjere kako bi se ograničile njihove posljedice na ljudsko zdravlje i okoliš. Jedno od iznimno bitnih načela je svakako obveza država članica osigurati da operateri ne budu oslobođeni svojih obveza određenih direktivom zbog toga što su postupanja ili propusti koji su doveli ili doprinijeli nastanku velike nesreće poduzeti od strane (drugih) izvođača radova.

Sigurnosni i ekološki aspekti povezani s dozvolama

U postupcima dodjele ili prijenosa dozvola za obavljanje djelatnosti vezanih za naftu i plin na moru određuju se dodatni zahtjevi državama članicama prilikom ocjene sposobnosti podnositelja zahtjeva. Tako se, posebice, prilikom ocjene tehničke i financijske sposobnosti mora voditi računa o financijskoj sposobnosti podnositelja zahtjeva, uključujući financijsko jamstvo, za pokriće odgovornosti koje mogu proizaći iz naftnih i plinskih djelatnosti na moru uključujući odgovornost za potencijalne gospodarske štete, ako je takva odgovornost predviđena u nacionalnom pravu. Prije dodjele ili prijenosa dozvole, nacionalno tijelo nadležno za izdavanje dozvola mora se po potrebi savjetovati s nadležnim tijelom. Dozvola se neće moći ishoditi ukoliko podnositelj zahtjeva ne može podnijeti dokaz da ima ili će poduzeti sve potrebne mjere kako bi pokrile obveze koje bi mogle proizaći iz njegovih naftnih i plinskih djelatnosti na moru. Nositelj dozvole bit će dužan osigurati dovoljnu razinu sposobnosti kako bi mogao podmiriti svoje financijske obveze zbog odgovornosti za naftne i plinske djelatnosti na moru.

Tijelo nadležno za izdavanje dozvola ili nositelj dozvola mora imenovati operatora (tj. subjekta koji (izravno) obavlja naftne i plinske djelatnosti na moru). U slučaju imenovanja operatora od strane nositelja dozvole, potrebno je ishoditi prethodno odobrenje tijela nadležnog za izdavanje dozvola. U slučaju odbijanja izdavanja odobrenja ili ukoliko se tijekom obavljanja djelatnosti utvrdi da operator više ne ispunjava uvjete sukladno Direktivi, nositelj dozvole bit će obvezan odrediti drugog prikladnog operatora ili preuzeti odgovornosti operatora sukladno ovoj Direktivi.

Tijekom ocjene tehničke i financijske sposobnosti podnositelja zahtjeva, posebna pozornost se mora posvetiti svim ekološki osjetljivim morskim i obalnim okolišima, posebno, primjerice, morskim zaštićenim područjima ili područjima koja ulaze u mrežu Natura 2000, itd.

Odgovornost za štetu u okolišu

Ključni zahtjev koji Direktiva postavlja državama članicama je osigurati da nositelj dozvole snosi financijsku odgovornost za sprječavanje i otklanjanje štete u okolišu, kao što je definirano u Direktivi o odgovornosti za okoliš (Direktiva 2004/35/EZ), uzrokovane naftnim i plinskim aktivnostima na moru koje obavlja nositelj dozvole ili operator ili netko drugi u njihovo ime. Dakle, nositelj dozvole koji nema status operatora ostaje odgovoran temeljem Direktive o odgovornosti za okoliš.

Nadalje, Direktivom je izmijenjena zakonska definicija štete na vodama sadržana u Direktivi o odgovornosti za okoliš na način da su predmetnom definicijom sada obuhvaćene i morske vode država članica EU. Drugim riječima, odgovornost za okoliš temeljem odredbi Direktive o odgovornosti za okoliš proširena je i primjenjuje se na morske vode.

Neovisno regulatorno tijelo

Direktivom se traži određivanje nacionalnog neovisnog javnopravnog tijela u čiju bi nadležnost ulazio niz regulatornih funkcija, poput primjerice, ocjena i davanje suglasnosti na izvješća o velikim nesrećama, ocjena prijava o aktivnostima vezanim za bušotine, nadzor nad sukladnošću poslovanja operatora i vlasnika s odredbama Direktive, inspekcije, istrage, izrada godišnjih planova, itd.

U cilju sprječavanja sukoba interesa, od država članica se u pravilu zahtijeva da se regulatorne funkcije nadležnog tijela provode u okviru tijela koje je neovisno i odvojeno od svih funkcija država članica koje se odnose na gospodarski razvoj prirodnih resursa na moru, kao i izdavanja dozvola za naftnih i plinskih djelatnosti na moru uključujući prikupljanje i upravljanje prihodima od tih djelatnosti.

Priprema i vođenje naftnih i plinskih djelatnosti na moru

Direktiva sadrži detaljne odredbe i uvjete u odnosu na dokumentaciju koju operator (za proizvodna postrojenja) ili vlasnik (za neproizvodna postrojenja) mora izraditi i podnijeti nadležnom nacionalnom regulatornom tijelu u svrhu obavljanja naftnih i plinskih djelatnosti na moru. Tako, primjerice, operator mora podnijeti nadležnom regulatornom tijelu sljedeću dokumentaciju: korporativni plan o sprječavanju velikih nesreća, sustav upravljanja sigurnošću i okolišem, izvješće o velikim nesrećama, unutarnji plan za dojave u slučaju nesreća, izvješća o aktivnostima na bušotinama, itd. Pored toga, operatorima se određuju i obveze uspostave odgovarajućih sustava praćenja (monitoring) te periodične revizije navedenih izvješća najmanje svakih pet godina.

Početak obavljanja aktivnosti na bušotinama, uključujući i značajne promjene u postrojenju, podliježe prethodnoj prijavi i odobrenju nadležnog regulatornog tijela. Također, nadležno regulatorno tijelo mora imati učinkovite ovlasti nadzora nad naftnim i plinskim djelatnostima na moru, poput primjerice, ovlasti zabraniti početak obavljanje djelatnosti ili njihov nastavak ukoliko smatra da mjere koje su predložene od strane operatora nisu dovoljne za ispunjavanje uvjeta određenih Direktivom ili postoji opravdana sumnja o sigurnosti naftnih i plinskih djelatnosti ili postrojenja, itd. 

Vezano za transparentnost i razmjenu informacija, Direktiva u prilogu IX propisuje opseg i način dostave informacija koje operatori i države članice moraju dostavljati nacionalnom regulatornom tijelu odnosno Europskoj komisiji, kao i informacije koje moraju biti dostupne javnosti. Takve informacije uključuju, primjerice, obavijest o svakom neplaniranom izljevu nafte ili plina, propustu kod ključnih elemenata za sigurnost i okoliš, svim nesrećama sa smrtnim posljedicama, evakuaciji osoblja, velikoj ekološkoj nesreći, itd.

Obveza prijava velikih nesreća prilikom obavljanja naftnih i plinskih djelatnosti izvan EU

Sukladno Direktivi, svaka država članica EU mora zahtijevati od pravnih osoba registriranih u toj državi članici i koje izravno ili putem svojih ovisnih društava obavljaju naftne i plinske djelatnosti izvan EU kao nositelji dozvola ili operatori da im, na zahtjev, prijave okolnosti bilo koje velike nesreće u kojoj su bili uključeni.

Suradnja između država članica EU

Države članice moraju osigurati redovitu razmjenu znanja, informacija i iskustava, posebno u vezi funkcioniranja mjera za upravljanje rizicima, sprječavanja velikih nesreća, obavještavanja o velikim nesrećama, između nadležnih tijela, između ostalog, u okviru tijela Europske unije EUOAG ("European Union Offshore Oil and Gas Authorities Group").

Mjere pripravnosti i informiranje u slučaju velike nesreće

Direktivom se od država članica traži uspostavljanje vanjskih planova za hitne intervencije koje pokrivaju sva postrojenja na kojima se obavljaju naftne i plinske djelatnosti uključujući i povezanu infrastrukturu i potencijalno pogođena područja u okviru svoje nadležnosti.

Nadalje, države članice moraju osigurati da je operator ili, ako je potrebno, vlasnik dužan bez odgađanja obavijestiti nadležna tijela o velikoj nesreći ili situaciji koja predstavlja neposrednu opasnost od velike nesreće. U slučaju velike nesreće operator ili vlasnik je dužan poduzeti sve razumne mjere kako bi spriječio eskalaciju nesreće te ograničio njezine posljedice.

Također, Direktiva sadrži posebne odredbe u odnosu na mjere pripravnosti i informiranje u slučaju velike nesreće s prekograničnim učincima na okoliš u drugoj državi članici.

Primjena i učinak novih pravila na hrvatsko zakonodavstvo

U pravilu, države članice s izlazom na more imaju obvezu prenijeti odredbe Direktive u nacionalno pravo do 19. srpnja 2015.g. uz sljedeće iznimke:

države članice s izlazom na more, u čijim jurisdikcijama se ne obavljaju naftne i plinske djelatnosti na moru i koje ne namjeravaju izdavati dozvole za navedene djelatnosti, pored obavijesti Komisiji o tome, imaju obvezu uskladiti se do 19. srpnja 2015.g. samo sa odredbama Direktive u odnosu na obavljanje naftnih i plinskih djelatnosti izvan EU, prekogranične utjecaje i novčane kazne kod povreda nacionalnih propisa kojima se prenose zahtjevi Direktive.

Države članice bez izlaza na more imaju obvezu uskladiti se do 19. srpnja 2015.g. samo s odredbom Direktive u odnosu na obavljanje naftnih i plinskih djelatnosti izvan EU.

Direktiva predviđa sljedeće prijelazne rokove za usklađivanje s nacionalnim propisima kojima se prenose odredbe Direktive:

Do 19. srpnja 2016. godine u odnosu na vlasnike, operatere planiranih proizvodnih postrojenja i operatora koji planiraju ili obavljaju aktivnosti na bušotinama.

Najkasnije do 19. srpnja 2018. godine u odnosu na postojeća postrojenja.

Iako postojeći hrvatski propisi za istraživanje i eksploataciju ugljikovodika, posebice:

Zakon o istraživanju i eksploataciji ugljikovodika (Narodne novine broj 94/13 i 14/14),

Zakon o rudarstvu (Narodne novine broj 56/13 i 14/14),

Pravilnik o bitnim tehničkim zahtjevima, sigurnosti i zaštiti pri istraživanju i eksploataciji ugljikovodika iz podmorja RH (Narodne novine broj 52/10),

propisuju osnovne obveze i mjere zaštite prirode i okoliša, zdravlja i sigurnosti ljudi i imovine prilikom obavljanja aktivnosti istraživanja i eksploatacije nafte i plina, bit će potrebne daljnje zakonske izmjene postojećeg ili donošenje novog pravnog okvira u svrhu pravovremenog usklađivanja sa svim navedenim zahtjevima i obvezama iz Direktive.

Zaključno, bitno je napomenuti kako će obvezu usklađivanja s novim pravilima i zahtjevima iz Direktive imati, pored, primjerice, operatera INAgip d.o.o. (zajednička operativna kompanija osnovana od strane INA d.d. i talijanske naftne kompanije ENI) obzirom na postojeće aktivnosti istraživanja i eksploatacije plina u područjima Sjevernog Jadrana, i svi oni odabrani ponuditelji kojima po okončanju nadmetanja bude izdana dozvola i dodijeljena koncesija za istraživanje i eksploataciju ugljikovodika na Jadranu.

Autor: Petra Šantić, LL.M., odvjetnica iz odvjetničkog društva Wahl Cesarec i Partneri d.o.o. u suradnji sa Schoenherr