Može li BiH u Schengen prije članstva u EU? Pravni okvir već postoji

Ideja da zemlje Zapadnog Balkana dobiju mogućnost ulaska u Schengenski prostor prije punopravnog članstva u Evropskoj uniji ima pravni presedan i mogla bi građanima donijeti jednu od najkonkretnijih koristi evropskih integracija. Međutim, zahtijevala bi duboke reforme u upravljanju granicama, policijskoj saradnji, viznoj politici i vladavini prava, dok među stručnjacima postoje različite procjene o tome koliko bi države članice EU trenutno bile spremne podržati takav model.

Raspravu je posljednjih dana otvorio Kristof Bender, zamjenik predsjednika i viši analitičar Evropske inicijative za stabilnost (ESI), koji je u autorskom tekstu za švicarski Neue Zürcher Zeitung, predložio da EU državama Zapadnog Balkana ponudi jasnu mapu puta prema Schengenu kao međucilj na putu ka članstvu u Uniji.

Pravni okvir već postoji

Bender za portal FENA EU ističe da sama činjenica da država nije članica EU ne predstavlja nepremostivu pravnu prepreku.

"Već postoje zemlje koje su dio Schengenskog prostora, ali nisu članice EU, Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska. Dakle, članstvo u Schengenu bez članstva u EU očigledno je moguće i pravni okvir postoji", kazao je Bender.

Schengenski prostor danas obuhvata 29 država - 25 članica Evropske unije i četiri države Evropskog udruženja slobodne trgovine, odnosno Island, Lihtenštajn, Norvešku i Švicarsku. Te četiri države uključene su kroz posebne sporazume o pridruživanju Schengenu.

Bender zbog toga smatra da bi i za Zapadni Balkan bio potreban posebno prilagođen sporazum.

"Ne postoji fundamentalna pravna prepreka. To je pitanje političke volje, a ne pravne nemogućnosti", naglasio je.

Jovana Marović, članica Savjetodavne grupe za javnu politiku Balkan u Evropi (BiEPAG), bivša potpredsjednica Vlade i ministrica evropskih poslova Crne Gore, znatno je opreznija kada je riječ o političkoj izvodljivosti takvog scenarija.

Marović se godinama bavi proširenjem EU, vladavinom prava, antikorupcijskim politikama i evropskim integracijama Zapadnog Balkana.

Ona za portal FENU EU ocjenjuje da je u ovom trenutku rano očekivati da bi države članice pristale otvoriti unutrašnje granice prema državama regiona.

"Schengenski prostor je najosjetljivije područje evropske integracije jer počiva na potpunom povjerenju u kontrolu vanjskih granica. Potpuno je nerealno očekivati da bi države članice EU naprasno otvorile svoje granice i u schengenski sistem pustile države koje se i dalje bore sa sistemskom korupcijom, organizovanim kriminalom i nefunkcionalnim pravosuđem", kazala je Marović.

Šta bi države regiona morale ispuniti

Ulazak u Schengen ne podrazumijeva samo uklanjanje rampi na graničnim prijelazima. Država mora primjenjivati schengensku pravnu stečevinu, biti sposobna kontrolirati vanjsku granicu u ime svih članica, primjenjivati zajednička vizna pravila, efikasno sarađivati s policijskim i pravosudnim institucijama drugih država te se povezati sa Schengenskim informacijskim sistemom (SIS).

Spremnost se zatim provjerava kroz posebne evaluacije, a za ukidanje kontrola na unutrašnjim granicama potrebna je saglasnost država Schengena.

Bender smatra da bi u slučaju Zapadnog Balkana klasičnim schengenskim kriterijima trebalo dodati i jasne zahtjeve u području demokratije i vladavine prava.

"Sadašnje članice Schengena koje nisu u EU stabilne su demokratije s vjerodostojnim rezultatima u vladavini prava. Zato bih očekivao da države članice, uz klasične kriterije, dodaju uslove kojima bi se osiguralo da nove članice poštuju vladavinu prava i demokratske standarde", kazao je.

Gdje je Bosna i Hercegovina

Bosna i Hercegovina već je prošla jedan veliki reformski proces vezan za Schengen, viznu liberalizaciju. Njeni građani bez viza putuju u Schengenski prostor od decembra 2010. godine.

Bender upravo to vidi kao dokaz da zemlje regiona mogu ispunjavati zahtjevne tehničke kriterije kada imaju jasno definiran cilj.

"Kada su zemlje Zapadnog Balkana morale ispuniti standarde za bezvizno putovanje u Schengen, već su morale ostvariti rezultate u upravljanju granicama, sigurnosti dokumenata i politici azila. Schengensko članstvo bi, naravno, zahtijevalo dodatne reforme, ali nema razloga zbog kojeg Bosna i Hercegovina i ostale zemlje regiona to ne bi mogle postići uz ozbiljan napor", kazao je.

Ipak, najnoviji izvještaji Evropske komisije pokazuju da BiH još ima značajan posao pred sobom.

Evropska komisija je u Izvještaju o BiH za 2025. navela da je pravni i strateški okvir za upravljanje vanjskim granicama tek djelimično usklađen s pravnom stečevinom EU, dok upravljanje granicama treba dodatno unaprijediti. BiH je u januaru 2025. usvojila novi Zakon o graničnoj kontroli, a u julu Strategiju i akcioni plan integriranog upravljanja granicom.

Važan korak napravljen je i kroz saradnju s Frontexom. Sporazum o statusu potpisan je u junu 2025., a 31. oktobra iste godine pokrenuta je prva operacija Frontexa u punom obimu u BiH, uz najavu raspoređivanja više od 100 evropskih službenika zajedno s pripadnicima Granične policije BiH.

Međutim, Komisija je konstatirala i da je četvrtina radnih mjesta u Graničnoj policiji ostala nepopunjena, da treba poboljšati infrastrukturu i opremu te dodatno suzbijati ilegalne prijelaze granice.

Jedan od posebno važnih problema je vizna politika. Evropska komisija je u decembru 2025. navela da je BiH tokom te godine čak nazadovala u usklađivanju s viznom politikom EU, broj odstupanja povećan je s osam na deset zbog dodatnih sezonskih bezviznih režima.

Komisija je ranije navela da BiH treba dalje usklađivati vizni režim, unaprijediti provjere putnika te razviti sistem razmjene podataka o putnicima. U izvještaju za 2025. navodi se i da BiH još nema potpuno funkcionalan centralni vizni informacioni sistem.

Marović upravo zbog širine tih zahtjeva smatra da su zemlje regiona još udaljene od članstva u Schengenu.

"Uvjeti su izuzetno komplicirani i rigorozni, od potpune sigurnosne kontrole granica i primjene Schengenskog informacijskog sistema do besprijekorne policijske saradnje i vladavine prava. Bez suštinskog obračuna s kriminalom i korupcijom, Schengen ostaje nedostižan", kazala je.

Hrvatska čekala gotovo deset godina nakon ulaska u EU

Iskustvo sadašnjih članica pokazuje da ni ispunjavanje velikog dijela tehničkih kriterija ne znači automatsko i brzo ukidanje graničnih kontrola.

Hrvatska je postala članica EU u julu 2013., a Schengenu je u potpunosti pristupila 1. januara 2023. Tek nakon evaluacija provedenih od 2016. do 2020. Vijeće EU zaključilo je da ispunjava potrebne uvjete.

Bugarska i Rumunija postale su članice EU još 2007. godine. Vijeće je 2011. zaključilo da ispunjavaju potrebne tehničke uvjete, ali su kopnene granične kontrole ukinute tek 1. januara 2025., čime su obje zemlje postale punopravni dio Schengenskog prostora.

Marović smatra da upravo ta iskustva pokazuju koliko je, uz tehničku spremnost, važno političko povjerenje država članica.

Prema njenoj ocjeni, među državama regiona Crna Gora je trenutno najbliže potrebnom nivou usklađenosti, posebno kroz pregovaračko poglavlje 24 - Pravda, sloboda i sigurnost.

EU je 2024. potvrdila da je Crna Gora ukupno ispunila privremena mjerila u poglavljima 23 i 24, nakon čega su utvrđena završna mjerila. Do jula 2026. Crna Gora je otvorila svih 33 poglavlja i privremeno zatvorila 18, a u prvoj polovini godine Vijeće EU uspostavilo je i posebnu radnu grupu za izradu njenog pristupnog ugovora.

Marović, ipak, upozorava da ni Crna Gora schengenske uvjete ne može ispuniti preko noći, posebno u pogledu infrastrukture i rezultata u borbi protiv organiziranog kriminala.

Šta bi ulazak u Schengen značio za građane BiH

Za građane BiH najvidljivija posljedica punog ulaska u Schengen bila bi granica s Hrvatskom.

Bender upozorava da se Schengen često pogrešno poistovjećuje sa slobodom kretanja ljudi unutar Evropske unije.

Sloboda kretanja kao jedna od četiri slobode EU daje građanima država članica pravo da u drugim članicama žive, rade ili studiraju pod gotovo jednakim uslovima kao domaći državljani. Schengen se, s druge strane, prvenstveno odnosi na odsustvo sistematskih kontrola osoba na unutrašnjim granicama.

Zato članstvo BiH u Schengenu samo po sebi ne bi građanima BiH automatski dalo pravo da se zaposle ili nastane bilo gdje u Evropskoj uniji.

Ali bi, kaže Bender, posljedica na granici s Hrvatskom bila neposredna.

"Ako bi Bosna i Hercegovina postala punopravna članica Schengenskog prostora, ne bi bilo sistematskih graničnih kontrola s Hrvatskom i ljudi bi mogli prelaziti s jedne na drugu stranu bez redovne granične kontrole. Ako bi Bosna i Hercegovina i Srbija obje postale članice Schengena, isto bi se odnosilo i na bosansko-srbijansku granicu", kazao je.

Schengenska pravila ipak dopuštaju privremeno ponovno uvođenje kontrola na unutrašnjim granicama u izuzetnim okolnostima i kao krajnju mjeru.

Međukorak prema EU ili rizik od trajne čekaonice

Sagovornici su saglasni da bi konkretna, građanima vidljiva korist mogla povećati motivaciju za reforme, ali različito procjenjuju rizike takvog modela.

Bender smatra da Schengen ne može biti zamjena za EU.

"Sve nove članice EU trebale bi ući u Schengen nakon što ispune kriterije. To je samo jedan dio punopravnog članstva, a ne njegova zamjena. S obzirom na nedostatak kredibiliteta procesa pristupanja u nekoliko zemalja Zapadnog Balkana, mapa puta za Schengen mogla bi biti konkretan i dostižan međucilj", kazao je.

Marović smatra da bi, barem u teoriji, upravo slobodnije kretanje bilo jedna od najkonkretnijih koristi koju bi EU mogla ponuditi stanovnicima regiona prije formalnog članstva.

"Najveći problem procesa proširenja jeste gubitak kredibiliteta i osjećaj građanki i građana da su reforme apstraktne. Kada bi EU ponudila opipljive koristi u oblasti slobode kretanja, to bi poslužilo kao snažan motivacioni faktor i pritisak na vlasti da ubrzaju reforme", kazala je.

Istovremeno upozorava na mogućnost da postepena integracija preraste u trajni status država koje koriste dio pogodnosti Unije, ali nemaju jednaka politička prava.

"Koncept postepene integracije ima smisla isključivo ako služi kao ubrzivač i priprema za punopravno članstvo. Nipošto ne smije postati "utješna nagrada" ili alternativa koja bi države Zapadnog Balkana trajno ostavila bez prava glasa i izvan političkog i institucionalnog jezgra u kojem se donose ključne odluke", istaknula je Marović.

Takav stav uklapa se i u njena ranija upozorenja da modeli ograničenog ili "drugorazrednog" članstva ne bi trebali zamijeniti punopravno članstvo država koje ispune kriterije.

Svaka država prema vlastitim rezultatima

Još jedna tačka oko koje se dvoje sagovornika približavaju jeste pitanje da li bi Zapadni Balkan trebalo primati u eventualni novi model kao cjelinu ili pojedinačno.

Bender smatra da bi proces morao biti strogo zasnovan na rezultatima.

"Da bi bio privlačan i podsticao reforme, morao bi biti meritokratski proces, zasnovan na ozbiljnim i detaljnim stručnim procjenama. Kada neka država ispuni kriterije, trebalo bi je primiti i ne tjerati je da predugo čeka da je druge sustignu", kazao je za portal FENA EU.

Marović također zagovara princip pojedinačnih zasluga.

"Svaka država mora biti tretirana posebno. Bilo bi nelogično i nefer da država poput Crne Gore, koja je već duboko u završnoj fazi pregovaračkog procesa, bude usporavana zato što ostatak regiona nije na istom nivou",kazala je, dodajući da bi uspješan model jedne zemlje trebao biti podsticaj ostalima, ali da krajnji cilj mora ostati punopravno članstvo za sve koji ispune uvjete.

Schengen zasad nije formalno ponuđen kao međukorak

EU već provodi politiku postepene integracije Zapadnog Balkana, ali Schengen zasad nije formalno ponuđen kao poseban međukorak prema članstvu.

Na samitu EU - Zapadni Balkan održanom u Tivtu u junu ove godine lideri su razgovarali o postepenoj, reverzibilnoj i na zaslugama zasnovanoj integraciji, prvenstveno kroz Plan rasta, uključivanje u dijelove jedinstvenog tržišta i konkretne pogodnosti poput budućeg proširenja sistema "Roam Like at Home" na region. EU je istovremeno ponovila da punopravno članstvo Zapadnog Balkana ostaje cilj procesa.

Bender smatra da bi Schengen mogao biti sljedeći korak upravo zato što bi podrazumijevao i strožiju saradnju u sigurnosti.

"Ispunjavanje schengenske pravne stečevine, pojačane kriterijima vladavine prava, značilo bi ozbiljne reforme, snažniju policijsku saradnju i bolju sigurnost. Uz toliko država članica koje na različite načine usporavaju proces proširenja, EU rizikuje da izgubi preostali kredibilitet na Zapadnom Balkanu. Ovo bi bio način da dio tog kredibiliteta vrati", kazao je.

Marović, s druge strane, smatra da države članice, posebno u trenutku kada su migracije i sigurnost granica među najosjetljivijim političkim pitanjima u Evropi, još nisu spremne napraviti takav korak.

Bez obzira na to hoće li Benderova ideja prerasti u političku inicijativu, postojeći schengenski kriteriji daju prilično preciznu sliku onoga što bi BiH morala uraditi - dodatno uskladiti viznu politiku, ojačati Graničnu policiju, unaprijediti infrastrukturu i informacione sisteme, produbiti policijsku saradnju te pokazati održive rezultate u vladavini prava i borbi protiv organiziranog kriminala.

Za građane bi korist bila vrlo konkretna, jer bi granica s Hrvatskom iz vanjske, u redovnim uvjetima, postala unutrašnja schengenska granica bez sistematske kontrole putnika.