Fočo: Javne nabavke se po default-u povezuju s korupcijom

Sve zemlje u regionu u proteklih deset godina donijele su najmanje dva nova integralna teksta zakona o javnim nabavkama i veći broj izmjena i dopuna, a Bosna i Hercegovina je tokom deset godina imala nekoliko izmjena i dopuna koje su bile više tehničkog karaktera, osim posljednjih izmjena iz novembra 2013. godine koji su bili rezultat političkog kompromisa, rekla je u intervjuu za Agenciju FENA Đinita Fočo, direktorica Agencije za javne nabavke BiH, povodom usvajanja Zakona o javnim nabavkama.

Novi Zakon o javnim nabavkama koji je usvojen na sjednici Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH 29. aprila, Fočo ocjenjuje značajnim za Bosnu i Hercegovinu i njen evropski put.

"Naime, Bosna i Hercegovina je bila jedina zemlja u regiji koja u tekst zakona nije imala integrisane Direktive EU iz 2004. godine, te iz 2007. i 2009. godine. Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju Bosna i Hercegovina bila je u obavezi da preuzme te direktive. Dakle, usvajanjem novog teksta Zakona o javnim nabavkama je ispunjena obaveza iz SAA, kao i obaveza iz Evropskog partnerstva", kaže Fočo.

Na pitanje zašto je usvajanje Zakon o javnim nabavkama bilo toliko upitno i jesu li razlozi politički ili neki drugi, Fočo kaže da su javne nabavke jedan od zakonom definiranih oblika trošenja javnih sredstva i po defaultu se povezuje s korupcijom te stoga i izazivaju pozornost javnosti, ne samo u Bosni i Hercegovini već u svim zemljama u svijetu.

"Imajući u vidu činjenicu da se kroz javne nabavke u zemljama EU troši 15-18 posto GDP-a, što su značajna javna sredstava, bitno je da se način njihovog trošenja uredi tako da se obezbijedi transparentnost u trošenju, jednak tretman prema svim potencijalnim ponuđačima i najefikasnije trošenje tih sredstava. Upravo ovi osnovni principi javnih nabavki ukazuju na činjenicu da su javne nabavke „pod budnim okom“ javnosti. O političkim razlozima ne mogu govoriti, ali u Bosni i Hercegovini se sve odluke i propisi donose pod političkim okriljem", aže Fočo.

Ogovarajući na pitanje velikog protivljenja donošenju novog zakona od strane ponuđača, Fočo kaže da je tokom pripreme novog zakona Agencija za javne nabavke pozivala sve zainteresirane da dostavljaju svoje komentare, primjedbe, prijedloge. Taj proces je trajao gotovo dvije godine.

"Većina komentara u tom periodu je dostavljena od ponuđača, a veliki broj tih komentara je prihvaćen i ugrađen u tekst zakona. Međutim, u zadnjem periodu kada je tekst Prijedloga zakona bio u parlamentarnoj proceduri počeli su pristizati opetovani i novi komentari. I ono što je zamijećeno od Agencije, u najvećem broju slučajeva komentari i primjedbe su bili bazirani na važećem tekstu Zakona, odnosno nisu se referirali na odredbe novog teksta Zakona. Važno je istaći da je novi Zakon o javnim nabavkama konceptualno drugačiji. Sama činjenica da ima više nego duplo odredbi u odnosu na važeći Zakon govori dovoljno o velikoj razlici u odnosu na važeći zakon. Zatim većina komentara koja je dolazila od poslovne zajednice je već integrisana u tekst zakona. Zahtjevi u smislu da i ugovorni organ daje bankarsku garanciju ponuđaču je suprotan pozitivnim propisima (zakonima o budžetu, o finansiranju institucija), i te primjedbe nisu mogle biti prihvaćene. Ali ove primjedbe su ukazale i na neke druge aspekte javnih nabavki, kao što su npr. provođenje nabavki i zaključivanje ugovora iako nisu obezbijeđena sredstva, ili zaključuje se ugovor iako se zna da se taj predmet nabavke neće nabavljati u narednom periodu", kaže Fočo.

Nadalje, ona pojašnjava da ova pitanja nemaju odgovor u Zakonu o javnim nabavkama ali ukazuju na loše planiranje, manipuliranje ugovorima kada nije izabran ponuđač koji je trebao, stihijsko odrađivanje poslova i sl.

"Upravo takva postupanja trebaju biti predmet analiza drugih organa i institucija u smislu da se istraži da li postoje elementi za procesuiranje i sankcionisanje. Još jedan interesantan detalj, vezano za ove navedene situacije jest činjenica da se vrlo rijetko poseže za sudskim procesima za naknadu štete kod neizvršavanja ugovora ili izvršavanja ugovora suprotno odredbama ugovora, što za posljedicu može imati štetu ili za ugovornog organa ili za ponuđača. Razlog koji se najčešće čuo za ovakvu situaciju jest neefikasnost pravosuđa. Dakle, ne može Zakon o javnim nabavkama riješiti sve probleme koji se direktno ili indirektno vežu za postupke javnih nabavki", kaže Fočo.

Riječi koje se u medijima i javnom prostoru najčešće upotrebljavaju su korupcija i transparentnost. Čini se da korupcije ima najviše, a najmanje transparentnosti kod javnih nabavki?

- Upravo ste iskoristili pravu sentencu „čini se da korupcije ima najviše“. Izjave nevladinog sektora predstavljaju pogrešnu interpretaciju statističkih pokazatelja koje objavljuje Agencija za javne nabavke. O korupciji ne mogu dati odgovor jer Agencija za javne nabavke nije adresa za to pitanje. To pitanje treba postaviti sudovima i istražnim organima u Bosni i Hercegovini koji procesuiraju slučajeve korupcije, zloupotrebe ovlasti i druga krivična djela koja se direktno ili indirektno mogu povezati s javnim nabavkama - kaže ona.

Za pitanje transparentnosti, navodi kako statistički pokazatelji ukazuju na činjenicu da je učešće pregovaračkih postupaka bez objave obavještenja u Bosni i Hercegovini oko 50 posto, što je izuzeno visoki procent.

"Međutim, kada pogledate strukturu ugovora koji su zaključeni kroz analizu ove vrste postupaka za osam mjeseci 2013. godine, vidjet će se da u ukupnom učešću najveći udio su ugovori između povezanih preduzeća, koji prema Direktivama EU i prema odredbama novog zakona ne podliježu provođenju postupka javne nabavke, a samim tim neće ulaziti u ukupnu vrijednost dodijeljenih ugovora u postupcima javnih nabavki. Što znači da će samo primjenom ove odredbe prema novom tekstu Zakona, učešće pregovaračkih postupaka bez objave znatno biti manje. Također neće biti ugovora za nabavku struje, vode, grijanja, odvoza smeća, i na taj način ćemo imati puno realnije pokazatelje o ukupnom učešću pregovaračkih postupaka bez dodjele ugovora.

Vezano za postupke male vrijednosti koji nisu imali obavezu objavljivanja, njihovo ukupno učešće u svim dodijeljenim ugovorima, u prosjeku za prethodne tri godine gotovo  je 14 posto. Dakle i ovdje se radi o takozvanim „netransparentnim“ procedurama. Prema novom Zakonu svi postupci javne nabavke čija procijenjena vrijednost prelazi 6.000 KM moraju se objaviti na portalu javnih nabavki. Dakle, znatno se povećava stepen transparentnosti i kod nabavki male vrijednosti", pojašnjava Fočo.

Na pitanje ima li u BiH izrečenih presuda za korupciju i kakva su iskustva u regionu i EU o ovom pitanju, Fočo odgovara da je prema Izvještaju o integritetu u postupcima javnih nabavki iz 2010. godine, koji je radila OECD SIGMA, na različitim nivoima vlasti utvrđeno da ne postoje presude za krivična djela korupcije iz oblasti javnih nabavki.

"Činjenica je da je korupcija jedno od najteže dokazivih krivičnih djela. Neki sudski procesi su vođeni, ali s kvalifikacijom krivičnog djela zloupotrebe ovlasti ili primanja i davanja mita u javnim nabavkama, ali presuda u tim slučajevima nema, odnosno Agencija za javne nabavke za njih ne zna. U regiji situacija je manje-više slična ili gotovo identična kao i u Bosni i Hercegovini. Međutim, što je zemlja bliže članstvu u EU, to su zahtjevi koji se pred nju postavljaju u ovom pogledu sve veći, odnosno zemlja koja je na dobijanju punopravnog članstva treba da dokaže da ima pokazatelje djelovanja i u tom segmentu, odnosno da ima rezultata. Ovakav pristup EU u pogledu korupcije i borbe protiv korupcije ne samo u oblasti javnih nabavki već generalno, zauzet je nakon što su Bugarska i Rumunija primljene u punopravno članstvo. Dakle, zemlja mora dokazati da posjeduje kapacitete za borbu protiv korupcije, kroz efikasnu implementaciju zakona i efiksano procesuiranje i sankcionisanje za nepoštivanje zakona i propisa", naglašava  ona.

Agencija za javne nabavke BiH nedavno je pokrenula javnu informativnu kampanju.

"Percepcija javnosti, pa i pojedinih institucija i nevladinog sektora je da Agenciji u nadležnost daju zadaće za koje Agencija po zakonu nije nadležna. Također se moglo čuti da Agencija treba da bude inspekcijski organ, da kontroliše ugovorne organe, da provodi nabavke. Upravo zbog pogrešne percepcije uloge i nadležnosti Agencije, kao i promovisanja elektronskih alata, informativna kampanja je način da Agencija jasno kaže šta je njena zadaća, koje su njene nadležnosti. Jer Agencija za javne nabavke je regulatorno tijelo sistema, koje na temelju praćenja stanja na terenu, analiza, praćenja izmjena propisa u EU treba pravovremeno da predlaže donošenje novih ili izmjenu postojećih propisa radi unapređenja sistema i otklanjanja uočenih nedostataka u sistemu", pojašnjava Fočo.

U oblasti javnih nabavki su brojni problemi, a najveći su, kaže Fočo, loše planiranje, neobučenost kadrova koji rade na poslovima javnih nabavki, nepravovremeno pokretanje postupaka javnih nabavki, loše definiranje tehničkih specifikacija, kao najvažnijih dijelova tenderske dokumentacije, nepostojanje okvirnog sporazuma s više ponuđača, provođenje nabavki, koje po direktivama ne podliježu primjeni postupaka javne nabavke (nabavke između povezanih preduzeća) ili nabavke za koje postoje prirodni ili zakonski monopoli (nema konkurentskog tržišta-kao što su nabavka uglja za potrebe elektroprivreda u BiH, nabavka vode, struje, grijanja, odvoza smeća i sl.).

"Dakle, problemi s kojim se suočavao sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini su višeslojni i višeznačni. Sve to zajedno je stvaralo „iskrivljenu“ sliku, koja je u javnosti izazivala pogrešnu percepciju. Npr. učešće pregovaračkih postupaka bez objave obavještenja je bilo visoko zastupljeno upravo iz nekih od pobrojanih razloga. Zatim prema analizi Agencije za javne nabavke, mnogi problemi u sistemu su rezultat nestručnosti u obavljanju ovih poslova. Stoga ako želimo bolje rezultate, treba djelovati u više smjerova- educirati kadrove, pripremati priručnike s praktičnim primjerima, razvijati elektronske alate radi zaokruživanja sistema e-nabavki. Također sinergijski djelovati s drugim institucijama čiji rad posredno ili neposredno je od utjecaja na cjelokupan sistem", naglašava Fočo.

Na pitanje zašto se događa da se prilikom odabira ponudi jedna cijena, koja već kod prve isporuke bude tri puta veća, Fočo odgovara da je u praćenju sistema javnih nabavki, kroz nalaze revizija u Bosni i Hercegovini, kao i onih elemenata koji su bili definirani zakonom iz 2004. godine, uočeno da nakon što se zaključi ugovor dolazi do promjene osnovnih elemenata koji su bili definirani tenderskom dokumentacijom i najuspješnijom ponudom.

"Tako je uočeno da npr. nije bilo definisano avansno plaćanje, a odmah nakon zaključenja ugovora izabranom dobavljaču je uplaćen avans. Ili u ponudi je data jedna cijena, a odmah kod prve isporuke fakturisana je puno veća cijena nego što je u ponudi i ugovoru, i po fakturisanoj cijeni taj ponuđač ne bi dobio taj ugovor. Dakle, radi se o situaciji koja nije predmet Zakona o javnim nabavkama, jer zakon prati proceduru do zaključivanja ugovora. Nakon toga proceduru realizacije ugovora treba da prate nadležna tijela u ugovornom organu i revizije - interna i eksterna. Dakle, Agencija u tom segmentu nema nadležnosti. Novi Zakon nameće obavezu objave realizacije ugovora na web stranici ugovornog organa. Agencija za javne nabavke će podzakonskim aktom definisati koji su to elementi koje će ugovorni organi biti obavezni objavljivati na web stranici u fazi realizacije ugovora", precizira Fočo.

Za broj registriranih ugovornih organa koje provode javne nabavke, Fočo kaže da je kroz GO-Procure sistem (elektronska objava obavještenja o nabavci) i WISPPA sistem (elektronska dostava izvještaja o zaključenim ugovorima), registrirano oko 1.400 ugovornih organa.

"Ovaj broj je znatno manji od stvarnog broja ugovornih organa u Bosni i Hercegovini. Naime ne mora se svaki ugovorni organ registrirati u GO Procure sistem, jer zbog visine budžeta za javne nabavke mogao je provoditi postupke nabavke za koje ne postoji obaveza objavljivanja obavještenja ( napr. osnovne i srednje škole, vrtići,). U tim slučajevima ovi ugovorni organi su, prema članu 40. važećeg zakona, obavezni dostaviti izvještaj u roku i na način koji definiše Agencija podzakonskim aktom. Dakle nedostavljanje izvještaja je kršenje zakona, kao što je i svaka druga povreda Zakona. Druga bitna činjenica je da je broj ugovornih organa promjenjiva kategorija, dakle kada jedan organ uprave se gasi ili kada se od jednog formiraju dva organa uprave. Zatim kada ugovorni organ koji je u većinskom državnom vlasništvu, bude privatiziran, odnosno prestaje biti ugovorni organ. Stoga se ne može imati fiksan broj ugovornih organa i uopšte vođenje evidencije o broju ugovornih organa nije praksa u većini zemalja EU upravo iz navedenih razloga",  pojasnila je u intervjuu za Agenciju FENA direktorica Agencije za javne nabavke BiH Đinita Fočo.