Schengen živi, ali s brojnim iznimkama

Stotine tisuća nogometnih navijača došlo je u Njemačku za vrijeme turnira EURO 2024. Kako bi se osigurala sigurnost tijekom Europskog prvenstva, domaćini su na svojim granicama uveli praksu nasumičnih kontrola. I trenutno se u Njemačkoj diskutira o tome bi li (i ako da: koliko?) imalo smisla te privremene granične kontrole prema EU-susjedima nastaviti provoditi i ubuduće?

Kontrole osoba koje prelaze granice u takozvanom "šengenskom prostoru" su zapravo zabranjene po europskom pravu. Moguće je njihovo privremeno, odnosno vremenski ograničeno, uvođenje. Ali samo pod strogo definiranim uvjetima. Zemlje članice Schengena su sve članice Europske unije, osim Irske i Cipra – te Švicarska, Lihtenštajn, Norveška i Island. Šengenski prostor je dobio ime po istoimenom selu u Luksemburgu, gdje je 1985. potpisan prvi sporazum o ukidanju graničnih kontrola. Dokument je tada potpisalo pet europskih država.

"Srce integracije"

Slobodan promet bez kontrola je dio europskog unutarnjeg tržišta. On predviđa slobodu kretanja osoba, robe, kapitala i usluga u cijeloj Europskoj uniji. To je "srce europske integracije", kako ga se naziva. Putovanje bez graničnih rampi i bez kontrole "ostaje jedan od krunskih dragulja europske integracije", rekao je dopredsjednik Europske komisije, Margaritis Schinas.

420 milijuna građanki i građana EU-a te godišnje oko 500 milijuna posjetitelja iz zemalja nečlanica EU-a profitiraju od prednosti šengenskog prostora. A pretpostavka za ukidanje kontrola na unutarnjim granicama je učinkovita kontrola vanjske granice EU-a, oko čega su dogovoreni i posebni kriteriji.

No, kontrola vanjskih granica je po mišljenju brojnih ministrica i ministara unutarnjih poslova zemalja članica EU-a još uvijek manjkava. Pogotovo se to manifestira od 2015., s početkom velikog migracijskog kretanja s područja Bliskog i Srednjeg istoka, preko Grčke i Italije, u smjeru Europske unije. Mnogi se od tada žale na nedovoljno dobru zaštitu vanjske granice Unije. Austrijski ministar unutarnjih poslova Gerhard Karner je u listopadu 2023. rekao: "Schengen nikada nije bio u tako lošem stanju kao sad." Po njegovom mišljenju ljudi bez putovnice i bez vize mogu previše jednostavno ući u EU.

Tranzitne i zemlje (Schengena, nap. red.) uzduž takozvane „balkanske rute“ u koje su stizali migranti su zato počele uvoditi kontrole na međusobnim granicama. Na granici između Austrije i Njemačke se kontrolira bez prestanka još od 2015. Francuska je kontrole uvela nakon stravičnih terorističkih napada 2015. i 2016. Europska komisija u svom izvještaju o situaciji u zoni Schengena ipak napominje da kontrole na unutarnjim granicama nisu sustavne, već da se radi praktički samo o nasumičnim kontrolama sumnjivih osoba. Dodaje se kako takve kontrole u pravilu ne proizvode veće zastoje u prekograničnom prometu.

Vremenski ograničene kontrole

Kao alternativa „vidljivim“ kontrolama s klasičnim rampama, Europska komisija je preporučila etabliranje mješovitih patrola iz više zemalja, koje bi onda u zaleđu (iza granice) kontrolirale papire, vize i dokumente – i to na spontano organiziranim kontrolnim punktovima. Osim toga se dobrom smatra i praksa kontrole putnika u pojasu do 30 kilometara s obje strane granice, i to bez ikakvog povoda, odnosno sumnje. Trajne I vidljive kontrole na granicama su "posljednje sredstvo", stoji u Graničnom kodeksu Schengena, dokumentu koji je nedavno prerađen i koji su usvojile sve zemlje članice.

Dozvoljene su sustavne granične kontrole u kontekstu posebno visoke (potencijalne) opasnosti, odnosno velikih događaja kao što su Olimpijske igre, samiti skupine G7 ili veliki nogometni turniri kao što je bio EURO 2024. Kontrole se mora ograničiti na maksimalno šest mjeseci i u svakom pojedinom slučaju mora se obrazložiti zbog čega ih neka zemlja želi uvesti.

Ali u praksi zemlje članice te iznimke od pravila produžavaju i po nekoliko puta, i to s općenitim razlozima kao što su pritisak migracija, opasnost od terora, sigurnosne brige nakon ruske invazije u Ukrajini, odnosno sve izraženijim antisemitizmom nakon terorističkih napada Hamasa i izraelske operacije u Pojasu Gaze. Europska komisija onda opominje zemlje članice da granične kontrole uvode samo u najnužnijim slučajevima, ali više od toga ne može napraviti. Kontrole na unutarnjim granicama se ne mora naime odobravati, dovoljno ih je samo “prijaviti” Komisiji četiri tjedna prije uvođenja. Moguće je i uvođenje graničnih kontrola po hitnim postupku, bez roka od četiri tjedna: na primjer u slučaju neke izvanredne situacije, poput pokušaja veće skupine migranata da preko vanjske granice uđu u Europsku uniju.

Ima li smisla uvoditi kontrole?

U Njemačkoj neki predstavnici stranaka CDU, FDP, ali i sindikata zaposlenika policije tvrde da su granične kontrole unutar Schengena, uvedene zbog Europskog prvenstva u nogometu, bile jako efikasne te da ih zbog toga ne treba ukidati, već se s njima treba nastaviti. Stručnjaci iz Europske komisije, koji ne žele da se navodi njihova imena, kažu da je angažiranje 22.000 dodatnih pripadnika policijskih snaga, odnosno kontrola 800.000 osoba morala dovesti do brojnih dodatnih "pogodaka". Ali i napominju da se takva vrsta policijskog posla ne mora nužno događati na samoj granici. 800 tisuća dodatnih kontrola na autocestama u zaleđu, na kolodvorima ili drugim neuralgičnim točkama možda bi rezultirale sličnim uspjesima, tvrde oni. Osim toga, njemačka policija je uspjela uhititi oko 1.000 osoba za kojima je bio raspisan nalog za uhićenjem. U ovom trenutku u zemlji je raspisano oko 180.000 naloga za uhićenjem.

Njemačka policijska kriminalna statistika kaže da je ukupni broj kaznenih djela u Njemačkoj od uvođenja Schengena opao. U 1995. Njemačka policija je registrirala 6,6 milijuna kaznenih djela. U 2023. godini ih je bilo 5,9 milijuna.