AmCham BiH predstavio vodič: Kada ponuđač može biti isključen iz javnih nabavki?

Američka trgovačka komora u BiH (AmCham BiH) predstavila je danas u Sarajevu "Administrativni vodič za primjenu osnova za isključenje ponuđača u postupcima javnih nabavki", praktični alat namijenjen ugovornim organima i ponuđačima koji bi trebao doprinijeti ujednačenijoj primjeni Zakona o javnim nabavkama i smanjiti prostor za različita tumačenja istih zakonskih odredbi.

Vodič je nastao kroz analizu pravnog okvira i međunarodne prakse te konsultacije s kompanijama, institucijama i ponuđačima koji učestvuju u postupcima javnih nabavki.

Nije riječ o novom propisu niti zamjeni za postojeći zakon, već o administrativnom alatu koji bi učesnicima u postupcima trebao pomoći da postojeće odredbe primjenjuju u konkretnim situacijama.

Potreba za vodičem došla iz poslovne zajednice

Direktor AmCham BiH Nedim Hamzić kazao je da je potreba za ovakvim dokumentom došla upravo iz poslovne zajednice, nakon što se u praksi pokazalo da postojanje zakonske odredbe samo po sebi nije dovoljno ako nije jasno kako je primijeniti.

"U praksi se pojavljivala razna pitanja: šta je dovoljan osnov za postupanje, koji dokazi se mogu koristiti, kako procijeniti proporcionalnost odluke, kako tretirati korektivne mjere ponuđača i slično", kazao je Hamzić.

U procesu izrade, prema njegovim riječima, učestvovalo je više od 30 kompanija članica AmCham BiH, kao i 20 do 30 predstavnika različitih institucija. Ukupno je kroz proces prošlo između 50 i 60 učesnika koji su iz različitih perspektiva analizirali probleme u praktičnoj primjeni zakona.

Hamzić je izdvojio tri grupe kojima bi vodič trebao biti posebno koristan – ugovorne organe, kompanije odnosno ponuđače, te privredne komore i poslovna udruženja.

Ugovorni organi svakodnevno donose odluke koje moraju biti adekvatno obrazložene, posebno kada postoji mogućnost žalbe ili druge pravne kontrole.

"Obrazloženje mora biti dovoljno čvrsto da izdrži eventualnu pravnu kontrolu i vodič u tom smislu treba da pomogne, olakša i ubrza njihove administrativne odluke", naveo je Hamzić.

S druge strane, kompanijama je važno da unaprijed znaju koja pravila važe i na osnovu kojih činjenica može biti donesena određena odluka.

AmCham BiH, najavio je, ne planira da predstavljanje vodiča bude kraj ovog procesa, već želi nastaviti razgovore s kompanijama i institucijama i eventualno razvijati nove praktične alate.

Kompanije se povlačile iz javnih nabavki jer ne vjeruju procesu

Predsjednica Komiteta za etiku i usklađenost AmCham BiH Mila Crnogorac Bajić objasnila je da je inicijativa proizašla iz dugogodišnjeg rada Komiteta na jačanju integriteta poslovnog sektora.

Kako je kazala, u AmCham-u su uočili određeni debalans – od kompanija se očekuje podizanje standarda integriteta, dok istovremeno nije uvijek postojao adekvatan odgovor javnog sektora kroz regulativu i njenu praktičnu primjenu.

Posebno ih je zabrinjavalo što su, prema njenim riječima, više puta čuli da kompanije odustaju od javnih nabavki i okreću se poslovanju s privatnim sektorom jer nemaju povjerenja u proces.

"Ono što je, kad su u pitanju javne nabavke, nama uvijek smetalo jeste što smo previše puta čuli da se kompanije samo isključuju iz javnih nabavki i jednostavno se usmjeravaju na rad s drugim privatnicima jer ne vjeruju procesu", kazala je Crnogorac Bajić.

Izmjene Zakona o javnim nabavkama iz 2022. godine, kojima su uvedeni novi fakultativni osnovi za isključenje, u AmCham-u su zato prvobitno dočekane kao važan korak.

Međutim, problem se pojavio kod njihove praktične primjene.

Crnogorac Bajić objasnila je da postoji opravdan strah ugovornih organa od primjene zakonskih rješenja za koja ne postoji dovoljno detaljna procedura, posebno zbog mogućnosti žalbi i sudskih sporova.

Upravo iz toga je, kako je navela, nastala ideja za vodič koji bi trebao dati konkretnije odgovore – šta predstavlja dovoljan dokaz, kako treba izgledati i biti obrazložena odluka te kako procjenjivati korektivne mjere koje ponudi kompanija.

"Nije cilj da se sad neke kompanije samo isključuju", naglasila je Crnogorac Bajić, ukazujući da bi vodič trebao pomoći ugovornim organima da zakonsku mogućnost koriste na ispravan način.

Šta konkretno donosi vodič?

Konsultantica za javne nabavke i izradu vodiča iz Republike Hrvatske Kristina Rihtar objasnila je da su upravo fakultativni osnovi za isključenje područje koje u praksi izaziva najviše dilema.

Za razliku od obaveznih osnova za isključenje, kod kojih su razlozi i načini dokazivanja jasnije definisani, kod fakultativnih osnova zakon ostavlja određeni prostor za procjenu ugovornog organa.

Ta fleksibilnost, prema njenim riječima, može dovesti do različitih tumačenja i neujednačene prakse.

Jedno od pitanja je, naprimjer, šta predstavlja toliko ozbiljan profesionalni propust da se može dovesti u pitanje integritet i pouzdanost određenog privrednog subjekta.

Nakon toga slijedi procjena dokaza, proporcionalnosti odluke i eventualnih mjera samokorekcije koje je ponuđač preduzeo.

Rihtar je naglasila da vodič nije namijenjen samo ugovornim organima.

Važan je i ponuđačima kako bi znali koje njihovo postupanje može dovesti u pitanje njihovu pouzdanost, ali i šta mogu preduzeti i dokazati kako bi pokazali da su i dalje pouzdan partner za izvršenje ugovora o javnoj nabavci.

Vodič zato svaku fakultativnu osnovu za isključenje obrađuje zasebno, kroz konkretne korake.

Objašnjava šta ugovorni organ može učiniti kada posumnja ili raspolaže dokazom da postoji osnov za isključenje, koje mjere treba preduzeti, koje dokaze ponuđač može dostaviti da bi dokazao svoju pouzdanost te kako ugovorni organ treba ocijeniti te dokaze primjenjujući načelo proporcionalnosti.

Uključeni su i primjeri iz evropske prakse, obrasci, primjeri odluka i tok postupanja za pojedine fakultativne osnove.

"Vodič će omogućiti predvidivost postupanja, smanjenje različitih tumačenja i eventualnih sporova, a čime se sve pridonosi transparentnosti, konkurentnosti i integritetu javne nabave", kazala je Rihtar.

Nije svaka greška razlog za isključenje

Vršilac dužnosti direktora Agencije za javne nabavke BiH Elvir Rožnjaković istakao je da je ključna vrijednost vodiča upravo njegova praktična primjena.

Kako je pojasnio, kod fakultativnih osnova za isključenje situacija je bitno drugačija nego kod obaveznih osnova. Samo postojanje određene okolnosti ne znači da ponuđač automatski mora biti eliminisan iz postupka.

"Ugovorni organ mora za svaki konkretan slučaj činjenično procijeniti pouzdanost ponuđača i donijeti obrazloženu odluku", kazao je Rožnjaković.

Jedno od najvažnijih pitanja pri tome je proporcionalnost odluke.

"Svrha ovih odredbi nije kažnjavanje privrednog subjekta zbog svake greške koju je nekada napravio. Svrha je zaštititi postupak javne nabavke i javni interes od onih ponuđača za koje postoje opravdani razlozi da se dovede u pitanje njihov integritet ili njihova pouzdanost", naglasio je.

Zbog toga se mora razlikovati ozbiljan profesionalni propust od manje nepravilnosti. Prilikom donošenja odluke potrebno je uzeti u obzir težinu povrede, okolnosti u kojima je nastala, ponašanje ponuđača nakon povrede, ali i ono što je kompanija uradila kako se ista situacija ne bi ponovila.

Kompanija može dokazati da je ponovo pouzdan partner

Posebno mjesto u tom procesu imaju mjere samokorekcije, odnosno takozvane self-cleaning mjere.

One omogućavaju ponuđaču da pokaže da je otklonio posljedice ranijeg postupanja i preduzeo konkretne korake kojima može dokazati da je ponovo pouzdan poslovni partner.

Rožnjaković je naveo da to mogu biti naknada štete, saradnja s nadležnim organima, organizacijske promjene, uvođenje internih kontrola, edukacija zaposlenih ili druge konkretne mjere.

"S jedne strane, javni sektor mora biti zaštićen od nepouzdanih ponuđača. Sa druge strane, sistem ne smije funkcionisati tako da jedna greška automatski i bez individualne procjene trajno zatvori vrata privrednom subjektu", poručio je.

Za Agenciju za javne nabavke posebno je značajno i ujednačavanje prakse.

"Pravna sigurnost ne postoji ako se ista zakonska odredba u jednom ugovornom organu tumači na jedan, a u drugom ugovornom organu na potpuno drugačiji način", kazao je Rožnjaković.

Dodao je da učesnici na tržištu moraju, koliko god je moguće, znati koja pravila važe i šta mogu očekivati.

Vrijednost vodiča, naglasio je, neće se mjeriti time što će dokument biti objavljen na internetu, nego koliko će stvarno pomoći ljudima koji svakodnevno provode postupke javnih nabavki i privrednim subjektima koji u njima učestvuju.

Kada konkurenti dogovaraju nastup, nema stvarnog tržišnog nadmetanja

Važan dio predstavljanja odnosio se i na tržišnu konkurenciju i moguće dogovaranje ponuđača.

Članica Konkurencijskog vijeća BiH Ninela Salihbašić istakla je da se upravo u javnim nabavkama susreću dva važna sistema – sistem javnih nabavki i sistem zaštite tržišne konkurencije.

Prema njenim riječima, stvarna konkurencija postoji samo kada svaki privredni subjekt samostalno odlučuje hoće li učestvovati u postupku, pod kojim uslovima će ponuditi određenu robu ili uslugu i po kojoj cijeni.

"U trenutku kada ta samostalnost nedostane, kada je zamijeni dogovor između konkurenata odnosno ponuđača, nemamo stvarno tržišno nadmetanje", naglasila je.

Sporazumi kojima ponuđači koordiniraju svoje ponašanje zbog toga predstavljaju posebno ozbiljan oblik narušavanja tržišne konkurencije.

Međutim, Salihbašić je upozorila da nije svaka nepravilnost u javnoj nabavci istovremeno i povreda Zakona o konkurenciji.

Ugovorni organi vode postupke javnih nabavki, pregledaju dokumentaciju, ocjenjuju ponude i odlučuju postoji li osnov za isključenje ponuđača, dok Konkurencijsko vijeće utvrđuje postojanje zabranjenih sporazuma kojima se sprečava, ograničava ili narušava tržišna konkurencija.

Slične cijene i identične greške mogu biti signal, ali nisu dokaz

Poseban izazov predstavlja dokazivanje nedozvoljenog dogovaranja ponuđača.

Takvi sporazumi mogu uključivati dogovaranje cijena ili podnošenje takozvanih pokrivajućih ponuda, ali pojedini indikatori sami po sebi nisu nužno dokaz postojanja zabranjenog sporazuma.

"Zabranjeni sporazumi po svojoj prirodi najčešće se ne zaključuju javno. Nemaju neki pisani trag", pojasnila je Salihbašić.

Zbog toga se moraju pažljivo analizirati okolnosti svakog konkretnog slučaja i međusobni odnosi.

Slične cijene ili identične greške u ponudama ne moraju nužno dokazivati postojanje zabranjenog sporazuma, ali mogu predstavljati važne informacije za dalje postupanje nadležnih institucija.

Salihbašić je ukazala i na potrebu razlikovanja formalnog zahtjeva za pokretanje postupka pred Konkurencijskim vijećem od dostavljanja informacije ili saznanja o mogućem narušavanju konkurencije. Informacije koje Vijeće dobije, ukoliko su ispunjeni zakonski uslovi, mogu biti osnov za pokretanje postupka po službenoj dužnosti.

Cilj nije izbaciti što više ponuđača

Predstavnici institucija saglasni su da svrha ovih mehanizama nije povećanje broja isključenih kompanija, nego zaštita integriteta javnih nabavki i stvarne tržišne konkurencije.

"Cilj nam nije isključiti što veći broj ponuđača. Cilj je imati postupke javnih nabavki u kojima će postojati veći broj stvarno nezavisnih konkurenata", poručila je Salihbašić.

Isključenje ponuđača je instrument zaštite integriteta konkretnog postupka, dok zaštita tržišne konkurencije ima za cilj očuvanje tržišta na kojem privredni subjekti poslovne odluke donose samostalno, a rezultat tržišne utakmice određuje konkurencija, a ne prethodni dogovor.

Salihbašić je ukazala i na zanimljiv problem iz dosadašnje prakse: Konkurencijskom vijeću posljednjih godina uglavnom su se obraćali sami privredni subjekti, dok nije bilo intervencija ugovornih organa koji bi Vijeću dostavljali informacije iz postupaka u kojima postoje indicije mogućeg dogovaranja ponuđača.

"Mislim, možda je i to tema za razmišljanje", zaključila je.

Administrativni vodič predstavljen je u okviru projekta "Jačanje integriteta u javnim nabavkama i kapaciteta za strateško zagovaranje u Bosni i Hercegovini", koji AmCham BiH provodi uz podršku Center for International Private Enterprise (CIPE).

U njegovoj izradi učestvovali su predstavnici poslovne zajednice i nadležnih institucija, uključujući Agenciju za javne nabavke BiH i Konkurencijsko vijeće BiH, a cilj je da postojeće zakonske odredbe budu primjenjivane predvidljivije i ujednačenije u praksi.

Vodič će biti dostupan u online izdanju na web stranici Američke trgovačke komore u BiH.