Isključenje ponuđača iz javnih nabavki: Zakon postoji, ali praksa izostaje

Bosna i Hercegovina još od 2022. godine ima zakonsku mogućnost da iz postupaka javnih nabavki isključi ponuđače kod kojih postoje određeni fakultativni osnovi za isključenje. Međutim, četiri godine kasnije, ova mogućnost u praksi se gotovo ne koristi. Problem nije samo u tome šta piše u zakonu, nego kako dokazati da osnov za isključenje postoji, procijeniti njegovu težinu i donijeti odluku koja će izdržati eventualnu žalbu ili sudski postupak.

Upravo je taj jaz između zakona i njegove praktične primjene bio jedan od razloga zbog kojih je Američka trgovačka komora u BiH (AmCham BiH) pokrenula izradu Administrativnog vodiča za primjenu osnova za isključenje ponuđača u postupcima javnih nabavki.

Predsjednica Komiteta za etiku i usklađenost AmCham BiH Mila Crnogorac Bajić kazala je prilikom predstavljanja vodiča u Sarajevu da su tokom rada na ovom pitanju došli do podatka koji najbolje pokazuje koliko se zakonska mogućnost malo koristi.

"Uspjeli smo saznati da je postojala jedna u toku ovog procesa, ja pretpostavljam da će Kristina nešto više o tome reći, jedna odluka. Baš nismo uspjeli naći nijednu odluku o isključenju od 2022. godine. To je stvarno. Možemo reći da se skoro pa i ne provodi", kazala je Crnogorac Bajić.

Zašto ugovorni organi zaziru od isključenja?

Problem, prema objašnjenju Crnogorac Bajić, nije nužno u tome što ugovorni organi ne žele koristiti zakonske mogućnosti.

Izmjene Zakona o javnim nabavkama iz 2022. godine, kojima su uvedeni novi fakultativni osnovi za isključenje kompanija, u AmCham-u su prvobitno dočekane s velikim očekivanjima.

Isključenje iz javnih nabavki može imati mnogo ozbiljnije posljedice za kompaniju od pojedinačne novčane kazne, zbog čega takva odluka mora biti pažljivo donesena.

"Bilo kakva kazna finansijska je lakše se podnese nego isključenje na dvanaest mjeseci", kazala je Crnogorac Bajić.

Ali, kako je naglasila, svrha isključenja nije uništavanje kompanije. Sistem predviđa i mogućnost korektivnih mjera, odnosno da kompanija pokaže šta je uradila kako bi otklonila problem i ponovo dokazala svoju pouzdanost.

Strah od žalbi i sudskih sporova

Ključni problem nastaje kada ugovorni organ treba zakonsku mogućnost pretvoriti u konkretnu odluku.

"Vrlo je opravdan strah ugovornih organa od provođenja bilo kojeg zakonskog rješenja koje nije detaljno opisano. Postoji detaljna procedura jer jednostavno se ugovorne strane boje da li će ta odluka njihova biti pravno održiva. Žalbe, sudski sporovi", kazala je Crnogorac Bajić.

Drugim riječima, nije dovoljno posumnjati da je ponuđač napravio ozbiljan profesionalni propust ili učestvovao u nedozvoljenom dogovaranju.

Ugovorni organ mora utvrditi šta predstavlja dovoljan dokaz, procijeniti okolnosti konkretnog slučaja, obrazložiti svoju odluku i, ako kompanija ponudi korektivne mjere, procijeniti jesu li one dovoljne.

Upravo je potreba za odgovorima na ta pitanja, prema njenim riječima, dovela do ideje da se napravi vodič.

"Tu nam je došla ideja da napravimo jedan ovakav vodič koji će reći ugovornim organima šta je dovoljan dokaz. Ukoliko je koluzija, odnosno dogovaranje tržišta, šta je to dovoljan dokaz. Ukoliko je neki drugi fakultativni osnov, šta je. Kakva odluka treba da bude, na koji način treba da bude obrazložena, kako da se, ukoliko kompanija ponudi te korektivne mjere, kako da se one procjenjuju", navela je Crnogorac Bajić.

Zakon ostavio prostor za procjenu

Konsultantica za javne nabavke i izradu vodiča Kristina Rihtar upravo u toj diskreciji ugovornih organa vidi jednu od ključnih razlika između obaveznih i fakultativnih osnova za isključenje.

Kod obaveznih osnova definisani su osnovi i načini njihovog dokazivanja, dok kod fakultativnih osnova nije tako.

"Obvezne osnove za isključenje su jasno definirane i propisani su načini dokazivanja, dok je kod fakultativnih osnova zakon zapravo ostavio određen prostor za procjenu diskrecije naručitelja. I upravo ta fleksibilnost dovodi do različitih tumačenja i možda neujednačene prakse", objasnila je Rihtar.

Jedan od primjera je profesionalni propust.

Ugovorni organ tada mora odgovoriti na mnogo složenije pitanje od toga je li se neka nepravilnost dogodila.

Rihtar je kao primjer izdvojila upravo situaciju u kojoj postoji sumnja na profesionalni propust koji dovodi u pitanje integritet privrednog subjekta.

"Što je to da je to teški profesionalni propust koji stvarno čini taj gospodarski subjekt nepouzdanim partnerom, te kako naručitelj da postupa kada bi utvrdio takvu jednu situaciju", navela je i dodala da tu odluka ne završava.

Potrebno je procijeniti dokaze, pouzdanost ponuđača, proporcionalnost eventualnog isključenja i mjere samokorekcije koje je kompanija dostavila.

Upravo zbog toga fakultativno isključenje nije zamišljeno kao automatska sankcija za svaku utvrđenu nepravilnost.

Ugovorni organ na kraju mora donijeti odluku hoće li ponuđača isključiti ili će, nakon procjene svih okolnosti i preduzetih mjera, zaključiti da je kompanija i dalje dovoljno pouzdana za učešće u postupku.

I ponuđač mora dokazati da je pouzdan

Druga strana ovog procesa su same kompanije. Rihtar je naglasila da i ponuđači moraju znati koje njihovo postupanje može kod ugovornog organa otvoriti pitanje njihove pouzdanosti, ali i šta mogu uraditi ako se takva situacija pojavi.

To znači da ponuđač može dostaviti dokaze i mjere kojima pokazuje da je, uprkos ranijem problemu, preduzeo korake zbog kojih se i dalje može smatrati pouzdanim partnerom.

Konačna procjena ipak ostaje na ugovornom organu.

Vodič zato nije napravljen samo kao objašnjenje zakona. Svaka fakultativna osnova za isključenje razrađena je zasebno, kroz korake koje ugovorni organ može preduzeti kada dođe do saznanja ili dokaza da bi osnov za isključenje mogao postojati.

Istovremeno su ponuđačima date smjernice koje dokaze mogu dostaviti da bi dokazali svoju pouzdanost, dok se ugovornim organima pojašnjava kako te dokaze ocjenjivati uz primjenu načela proporcionalnosti.

Primjeri odluka i evropska praksa

Vodič uključuje i evropsku praksu, mišljenja Agencije za javne nabavke BiH te praksu Konkurencijskog vijeća BiH u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje zabranjenih sporazuma.

Sadrži i obrasce, primjere odluka i tok postupanja za svaku od fakultativnih osnova za isključenje.

To bi trebalo pomoći ugovornim organima upravo u dijelu koji se pokazao kao jedan od najvećih problema – kako zakonsku odredbu pretvoriti u obrazloženu i pravno održivu odluku.

Rihtar je, međutim, ukazala da dileme u primjeni ovih instituta nisu karakteristične samo za BiH.

"Mi recimo i u Republici Hrvatskoj isto tako ponekad dvoumimo oko tumačenja. Da li nešto je fakultativna osnova za isključenje ili nije i na koji način naručitelj postupa", kazala je.

Dodala je da ni u Hrvatskoj nema mnogo prakse u ovom području, iako je ima više nego u BiH, dok su pojedine druge članice Evropske unije razvile znatno obimniju praksu.

Isključenje nije samo kazna

Jedna od ključnih poruka cijelog procesa jeste da cilj fakultativnih osnova nije jednostavno izbaciti što više kompanija iz javnih nabavki.

"Nije cilj da se sad neke kompanije samo isključuju", poručila je Crnogorac Bajić.

Ideja je da ugovorni organ dobije dovoljno jasan okvir da reaguje kada postoje ozbiljni razlozi za sumnju u integritet ili pouzdanost ponuđača, ali istovremeno i da kompanija dobije priliku dokazati da je otklonila problem i preduzela odgovarajuće korektivne mjere.

Četiri godine nakon zakonskih izmjena, izazov tako više nije samo imati pravni osnov za isključenje ponuđača. Ključno pitanje postaje hoće li ugovorni organi imati dovoljno sigurnosti i praktičnih smjernica da ga zaista počnu primjenjivati.

Administrativni vodič bit će dostupan u digitalnom formatu na web stranici AmCham BiH, a bit će distribuiran i medijima i relevantnim institucijama. AmCham BiH pozvao je institucije i organizacije koje djeluju u oblasti javnih nabavki da dokument učine dostupnim i putem svojih web stranica i komunikacijskih kanala.​

Konačna verzija vodiča će biti dostupna nakon 30. septembra. Trenutno dostupna verzija je dostupna na linku.