Šira upotreba odlučivanja kvalificiranom većinom unutar Europske unije mogla bi smanjiti mogućnost da pojedine članice zaustavljaju napredak država zapadnog Balkana zbog bilateralnih sporova ili unutrašnjih političkih interesa. Ipak, eventualna promjena načina odlučivanja ne bi značila ublažavanje kriterija za članstvo, pa bi provođenje reformi i dalje ostalo ključna obaveza zemalja kandidata.
Europska komisija trenutno priprema detaljnu analizu politika i reformi koje bi trebale omogućiti efikasno funkcioniranje EU nakon budućih proširenja. Prvi dokument posvećen reformama prije proširenja usvojen je 2024. godine, a iz Komisije su za portal FENA EU naveli da se sada priprema njegova znatno detaljnija verzija.
"Proširenje zahtijeva pripremu i država kandidata i Europske unije. Nije riječ o izboru između produbljivanja integracije i širenja Unije. Možemo i moramo raditi oboje istovremeno, kao što smo to činili i u prošlosti. Riječ je o dovršavanju Unije", naveo je glasnogovornik Europske komisije.
Manje prostora za blokiranje pregovora
Mogućnost drugačijeg načina odlučivanja Komisija je spomenula još u dokumentu iz marta 2024. godine. Jedna od opcija jeste korištenje postojećih odredbi europskih ugovora koje dopuštaju prelazak s jednoglasnog odlučivanja na kvalificiranu većinu u pojedinim oblastima, bez izmjena temeljnih ugovora EU.
Pitanje je postalo značajnije kako se pojedine države kandidati približavaju članstvu. Prema nacrtu dokumenta, razmatraju se i dodatni zaštitni mehanizmi kojima bi se smanjio rizik od blokiranja odluka nakon prijema novih članica, kao i mogućeg nazadovanja u oblasti vladavine prava.
Među opcijama su privremena ograničenja korištenja veta novih članica u određenim oblastima te efikasniji mehanizmi reagiranja EU ukoliko dođe do kršenja njenih temeljnih vrijednosti.
Berta López Domènech, analitičarka European Policy Centre (EPC) za europsku politiku i institucije, za portal FENA EU ističe da je potrebno napraviti razliku između mogućeg ukidanja jednoglasnosti tokom pojedinih faza pristupnih pregovora i šire reforme sistema odlučivanja u Vijeću EU.
Za zemlje zapadnog Balkana upravo bi promjena pravila tokom pregovora mogla imati direktan značaj. Ako jednoglasnost više ne bi bila potrebna u međufazama pristupanja, pojedinačne članice imale bi manje mogućnosti da napredak kandidata povezuju s bilateralnim sporovima ili vlastitim političkim interesima.
López Domènech kao primjere navodi odnose Bugarske i Sjeverne Makedonije, Hrvatske i Crne Gore, kao i ranije blokade Mađarske prema Ukrajini.
"Bilateralizacija pristupnog procesa jedan je od najvećih remetilačkih faktora proširenja. Ona narušava integritet principa prema kojem se napredak zasniva na rezultatima, slabi moć uslovljavanja i kolektivni autoritet Europske unije", kazala je López Domènech.
Primjena kvalificirane većine, primjerice prilikom otvaranja klastera ili zatvaranja pregovaračkih poglavlja, prema njenim riječima, znatno bi suzila prostor za takve blokade.
U praksi bi kandidat koji ispuni propisane kriterije u određenoj oblasti imao manje izgleda da njegov napredak bude zaustavljen zbog pitanja koja nisu povezana s europskim zakonodavstvom ili rezultatima provedenih reformi.
Za konačnu odluku o prijemu nove države u EU, međutim, i dalje bi bila potrebna jednoglasnost. Predložene promjene zato same po sebi ne bi garantirale članstvo nijednoj državi kandidatu.
López Domènech ukazuje i da bi novi sistem mogao spriječiti situacije u kojima države koje ranije postanu članice koriste svoj položaj kako bi blokirale kandidate koji još prolaze kroz pristupne pregovore.
Šta bi promjena značila za BiH?
U slučaju Bosne i Hercegovine, odlučivanje kvalificiranom većinom moglo bi smanjiti rizik od prepreka koje nisu neposredno povezane s ispunjavanjem kriterija za članstvo. Istovremeno, takav model ne bi mogao riješiti unutrašnje probleme zbog kojih napredak BiH zavisi od političkih dogovora i funkcioniranja domaćih institucija.
"To nije čarobno rješenje. Glavni izazovi proširenja nisu proceduralni nego politički", naglasila je López Domènech.
Bez obzira na eventualne promjene pravila glasanja u EU, kandidati bi i dalje morali provoditi reforme u oblasti vladavine prava i demokratskih institucija te usklađivati domaće zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije.
Govoreći konkretno o BiH, López Domènech ocjenjuje da je njen europski put usporen institucionalnom paralizom i unutrašnjim političkim neslaganjima oko provođenja potrebnih reformi.
Primjer takvih prepreka vidljiv je i kroz Plan rasta za zapadni Balkan. Europska komisija odobrila je Reformsku agendu BiH, dok je zemlji indikativno namijenjeno do 976,6 miliona eura kroz grantove i povoljne kredite. Isplata, međutim, može početi tek nakon što odgovarajući sporazumi stupe na snagu i budu ispunjeni predviđeni uvjeti.
Na aktuelnoj listi odluka Komisije o isplatama nalaze se Albanija, Crna Gora, Sjeverna Makedonija i Srbija, dok za Bosnu i Hercegovinu još nije evidentirana odluka o prvoj isplati.
Promjena načina odlučivanja u EU zato bi za BiH prvenstveno mogla značiti da, nakon ispunjavanja propisanih obaveza, njen napredak bude manje podložan vetu pojedinačne članice zbog pitanja koja nisu dio pristupnih kriterija. Takva promjena, međutim, ne bi mogla zamijeniti reforme koje BiH mora provesti.
Zaštitni mehanizmi nakon ulaska u EU
Drugi dio reformskih razgovora odnosi se na period nakon što država kandidat postane punopravna članica Europske unije.
Prethodna proširenja, prema López Domènech, pokazala su da reforme provedene prije pristupanja ne moraju nužno biti trajne. Kao primjere navodi probleme u oblasti vladavine prava koji su se nakon ulaska u EU pojavili u Mađarskoj i Poljskoj.
Zbog toga se razmatra uvođenje snažnijih zaštitnih mehanizama u buduće pristupne ugovore.
Jedna od opcija su privremena ograničenja glasačkih prava novih članica u oblastima u kojima je potrebna jednoglasnost. Razmatra se i jačanje instrumenata kojima bi EU mogla reagirati u slučaju narušavanja vrijednosti definiranih članom 2. Ugovora o Europskoj uniji.
Prema nacrtu Komisije, nove članice mogle bi preuzeti privremenu političku obavezu da neće blokirati odluke koje zahtijevaju konsenzus. Istovremeno se razmatra mogućnost da određena prava članice budu suspendovana odlukom donesenom kvalificiranom većinom.
López Domènech smatra da bi takvi instrumenti mogli smanjiti zabrinutost sadašnjih članica, ali istovremeno upozorava na opasnost stvaranja različitih kategorija članstva.
"Kako bi se izbjeglo stvaranje različitih nivoa članstva, zaštitni mehanizmi trebalo bi da se aktiviraju u slučaju kršenja pravila ili nazadovanja, a idealno bi bilo da se ne primjenjuju samo na nove nego i na postojeće članice", kazala je.
Kada je riječ o BiH, ovi mehanizmi ne bi smanjili zahtjeve koje država mora ispuniti prije pristupanja. Njihova namjena, prema objašnjenju López Domènech, bila bi očuvati reforme u oblasti vladavine prava i demokratskih institucija i nakon eventualnog ulaska zemlje u EU.
EU se priprema za veći broj članica
Rasprava o budućem funkcioniranju institucija i sistema odlučivanja pokazuje da EU pitanje proširenja sve više razmatra i kroz vlastitu institucionalnu spremnost.
Europska komisija je još 2024. godine navela da je perspektiva proširenja povećala hitnost razgovora o institucionalnim reformama te da se Unija za buduće proširenje mora pripremati u oblastima vrijednosti, politika, budžeta i upravljanja.
To, međutim, prema López Domènech, ne znači da će proces prijema novih država automatski biti ubrzan.
Među članicama EU i dalje postoje različiti stavovi. Dok dio država podržava širu primjenu kvalificirane većine, druge insistiraju na zadržavanju jednoglasnog odlučivanja. Razlike postoje i u pogledu toga treba li EU prvo reformirati vlastiti sistem, pa tek onda primati nove članice, ili se oba procesa mogu odvijati istovremeno.
"Činjenica da su ta pitanja na stolu znak je da je proširenje na dnevnom redu EU. To je pozitivno, ali ne treba očekivati jednostavno i trenutno rješenje", zaključila je López Domènech.
Narednu fazu proširenja tako bi mogla obilježiti dva paralelna procesa – provođenje reformi u državama kandidatima i prilagođavanje same Europske unije funkcioniranju sa većim brojem članica.
